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【獨家】地方政府如何化解債務與融資平臺生死攸關

發布日期:2018-10-23

2014年以來,盡管針對地方政府債務管控的政策不斷出臺,但并沒有從根本上遏制住地方政府的融資沖動。同時,由于歷史形成的地方政府存量債務,在規模、結構以及形成原因等方面,沒有徹底調查清楚,造成了地方政府存量債務化解與政策之間的脫節。近年來,隨著地方政府融資余額的快速增長,地方政府的債務風險和財政風險也呈現出迅速擴大的趨勢。
國務院、財政部先后出臺了一系列關于地方政府債務管控的政策,對地方政府舉債和地方融資平臺的運作進行規范,其中包括《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)、《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》(財預〔2018〕34號)、《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》(財金〔2018〕23號)等。上述政策對地方政府違法違規融資進行了全面封堵,同時對地方融資平臺的融資和運行,也帶來了直接的約束。
特別是財政實力相對薄弱的地區,在沉重的債務壓力面前,地方政府不僅需要積極面對日漸嚴重的債務風險,同時就增強財政償付能力和經營城市而言,地方融資平臺的生存和發展問題,也必然成為要統籌兼顧解決好的一大問題。
 
一、平臺公司是地方政府債務形成的重要載體
(一)資金短缺是平臺公司代政府舉債的重要推力
1994年的《預算法》要求地方政府不準發債券,列赤字,中央政府主要采用國債轉貸的方式解決地方政府的資金缺口問題。2008年全球金融危機后,4萬億的經濟刺激要求地方政府籌集大量資金,2009-2011年,中央政府每年代地方政府發行2000億政府債。2011年《地方政府發債試點辦法》出臺,首批上海、廣東、深圳、浙江可額度內自行發債,財政部代辦還本付息,后逐漸將試點范圍擴大至10個省市,政府債券逐漸擴容,但杯水車薪。從實際數據來看,1993年地方政府收入占78%,支出占71.7%,分稅制改革實施后地方政府收入降至全國財政收入的44.3%,而支出僅下降了2個百分點。鑒于2015年前我國《預算法》不允許地方政府發行債券或者列赤字,面對如此巨大的資金缺口,地方政府債務往往由政府融資平臺出面形成。
(二)不規范運作是平臺公司背負政府性債務的原因
平臺公司作為地方政府“天才般的創造”,在提速城鎮化建設,促進地方產業投資等方面發揮了重要的資金抓手作用。但平臺公司的融資能力主要源于地方政府的資產支持和財政信用背書,在資金使用方面并無太多的自主權,成為了地方的“錢袋子”、“第二財政”,甚至賬上沒有隔夜錢。在“財政保運轉、城投保發展”的思路下,囿于自身造血能力不足,平臺公司只能通過“滾雪球式”的開展投融資運作,資產總量和債務規模不斷增長,積累了大量政府性債務。
(三)平臺公司債務成為政府隱性債務的主要組成部分
從政策導向來看,尤其是國發〔2014〕43號文后,中央計劃通過督導地方政府建立“借、用、還”一體化政府債務管理機制,嚴格控制債務規模和負債成本,抑制地方政府性債務無序和不計成本地擴張,并希望通過債務甄別和置換來解決包括地方融資平臺代政府舉債融資的問題。但由于地方政府對2014年債務清理和甄別的政策,在理解和統計上報方面存在偏差,導致實際的存量債務遠大于經甄別納入置換的債務。不少債務被人為地劃歸地方融資平臺,隱瞞了下來。此外,這幾年債務置換的進度不快,加之2015年以后各地平臺公司舉借的政府性債務爆發式增長,種種原因導致平臺公司存量債務總額居高不下,償債壓力明顯加大。
 
二、地方化債中帶來融資平臺生存難題
(一)資金短缺是地方融資平臺的主要瓶頸
近年來,經濟新常態使得我國宏觀經濟從高速發展調整到中高速發展,告別過去30多年10%的高速增長,變化到7%左右甚至以下,必然帶來政府投資強度的減弱,但是我國新型城鎮化進程依然會持續。 “十三五”期間,即到2020年,要解決約1億進城農業人口落戶城鎮、約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造、約1億人口在中西部地區就地城鎮化的問題,要實現“三個一億人”目標,至少需要40萬億元的城市建設投資,即每年需6至8萬億元的投入。而大量基礎設施投資的產生,地方經濟社會發展的投入,戰略性、新興產業的培育與崛起,無一不需資金的推動。
此外,近期湖南耒陽、安徽六安、內蒙古通遼發生的公職人員欠薪、債務實質性違約等事件持續醞釀,管中窺豹可見一斑,各地政府性資金緊張已成不爭的事實,存量債務的還本付息需要大量的資金。在資金短缺長期存在,地方融資平臺發展也離不開資金支持的現實面前,這不僅直接考驗各級政府和地方融資平臺資源、資產、資金和資本的運作能力,同時也成為了地方融資平臺生存和發展的主要瓶頸。
(二)債務循環是地方融資平臺生存的難題
存量債務化解是擺在地方政府和融資平臺面前的一個共同難題,相比于過去到期要償還政府債務,一直是十個壇子九個蓋,東挪西借最終蓋上。現在嚴厲管控地方政府舉債融資以后,政策允許的地方政府融資渠道非常有限,靠資金騰挪化解到期債務愈發困難,拋開徹底化解債務,單就平緩債務、實現債務的可循環,已成為一種奢求。
目前我國地方政府融資平臺數量已突破一萬家,絕大多數的地方融資平臺在脫離政府信用背書以后,并不具備獨立融資或償債的能力,加上絕大部分地方融資平臺缺乏穩定的收益,基本是依靠政府財政支持和滾動融資,才能維持資金的平衡,因此要及時、足額的償還存量債務,風險相對較大。
根據中國社科院財經戰略研究院發布的《中國政府資產負債表2017》顯示,從2010年至2015年,如果計入社保基金缺口的參考值,政府總負債從約40萬億元增至約70萬億元;如果不計入社保基金缺口的參考值,政府總負債從約30萬億元增至約60萬億元,5年間分別增長了約70%和約100%,說明政府負債規模還在較快增長。地方融資平臺在政府性債務及融資功能剝離以后,舉債償債的負擔不但沒有放松,相反因借新還舊、拆東墻補西墻而壓力更大。不少地區的地方融資平臺,正面臨越來越大的生存壓力。
(三)慣性思維是地方融資平臺轉型的阻力
縱觀平臺公司發展的過程,早期地方政府往往是為了項目融資而搭建平臺公司,除了以融資為目的,一般不會去考慮它的市場化經營問題。加上平臺公司成立伊始,核心人員絕大多數來自于政府部門,公司的管理體系和方式,也多采用具有強烈政府色彩的管理體系和方式,平臺公司的重大投資決策、融資計劃、項目來源以及人事任免權等均由政府領導決定。
長期以來,平臺公司已經失去了在政府面前的話語權,儼然已經成了政府部門,長期習慣于被動的任務式管理,甚至已經不再具備作為企業所應有可持續發展的市場競爭力和成長性基因。地方政府和職能部門主要領導也習慣了把平臺公司視作資金抓手和項目抓手,通常不考慮其可持續運營發展。在如此理念下,政企分離、市場化轉型、企業的經營和投資等,已變得尤為困難。政府主要領導和平臺公司負責人的慣性思維,已成為平臺公司轉型的最大阻力。
(四)經營管理能力是融資平臺發展的障礙
當前,我國經濟社會發展已經進入中國特色社會主義的新時代,新時代更關注高質量發展,要求我們注重戰略思維和結構優化,強調提質增效,避免隨波逐流,政府投資項目需要質量型差異化的集約增長,取代速度型模式化的粗放發展。當前不少地方政府投資項目在規劃、可研、立項、土地配套、投融資、建設和管理等各個環節不同程度地出現盲目決策、脫離實際和人為造城的現象,直接導致投資成本上升和投資效率下降。
地方融資平臺業務既涉及政府性投資項目的融資、建設、運營和管理等方方面面,也涉及到國有資本的投資和運營管理以及在競爭性行業的投資和運營。因此,需要通過各種投融資和市場經營活動的開展,不斷提高地方融資平臺公司在基礎設施和公共服務領域的管理和服務水平,提高它們在市場化經營和企業運營管理方面的水平。
過去由于大量的地方融資平臺脫胎于政府部門,按照行政化管理方式運作,缺乏市場競爭意識和相應的資產經營與管理水平,地方融資平臺的管理體制和運行機制問題、國有資本投資和運營效率問題、人才培養和激勵問題等已成為約束地方融資平臺健康發展的障礙。
地方融資平臺未來能做什么?
根據中國現代集團現代研究院發布的《地方政府融資平臺(1.0-5.0)版本說明書》,地方融資平臺公司因為不同的運行管理水平,在職能定位、業務布局、運營管理等方面也不盡相同。
地方融資平臺需要重新對自身的發展和功能進行定位。比如:
剝離政府融資職能后,平臺公司在建設、運營、投資、開發、資本運作等其他領域是否有新的突破口?
為了涉足這些領域,地方融資平臺需要打造什么樣的核心競爭力?
整合哪些資源?
建立什么樣的組織運行機制?
匹配哪些人才?
制定哪些相適應的制度流程?
以上這些都是地方融資平臺在轉型和發展定位過程中一并需要解決的問題,否則地方融資平臺的轉型和發展就會淪為空談,甚至在發展的道路上使自己陷入絕境。
三、地方政府化債關系融資平臺未來命運
(一)地方政府化債倒逼
融資平臺頂層設計
地方融資平臺的轉型離不開政府支持,特別是政府性債務的劃斷,其中最關鍵是要明確政企債務、重塑政企關系,打造獨立的市場經營主體和核心競爭能力。通過有效劃斷地方政府與地方融資平臺債務關系,使平臺公司輕裝上陣;通過政企分離和政資分離,將平臺公司從政府的附屬機構轉變為緊貼政府的獨立市場主體。
要做強做大地方融資平臺,首先,要理順地方融資平臺與地方政府以及相關職能部門的關系,真正實現地方融資平臺與政府間的合作,以政企“契約”關系開展。
其次,要明確地方融資平臺的轉型發展定位,為地方融資平臺實現“自主化決策、市場化運行、企業化管理”奠定基礎,特別是要減少政府領導和相關部門對地方融資平臺日常經營的干預。
第三,地方融資平臺的戰略目標體系不應單純以經濟效益或社會效益為主,應該是社會效益和經濟效益長期和有效的結合。因此,地方融資平臺的發展目標,不僅要關注地方政府以及債權人的訴求,也要反映其它利益相關者包括國有資產持有者、行業管理者、公司管理層以及員工的訴求。這種自上而下又自下而上體系的建立,必須要有一個科學、合理的頂層設計,同時也需要有一套完善的政策和制度保障,需要一個能持續運行和最終落地的方案。
(二)地方政府化債倒逼
融資平臺債務重構
根據《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)文件精神,按照關閉、合并與轉型的要求,以因地制宜為基本原則,有目的性地對地方融資平臺公司進行分類改革的基礎上,進行債務重構。
對于沒有實體經營和主體業務、沒有固定團隊的平臺公司,基本出路是關閉或者合并,對其中債務進行處置;對于有一定經營活動和主體業務,并且有相對健全的人才團隊的平臺公司需要轉型的,對債務進行有效劃分。
地方融資平臺的債務重構,要區別處理、分類施策,債務重構主要包括經營性項目債務重構、準公益性項目債務重構和純公益性項目債務重構三個方面。
首先對于經營性項目而言,它的特點是項目存在經營收益,現金流基本能滿足項目債務的償還需要。因此,經營性項目債務重構的重點是解決債務期限錯配和融資成本過高的問題。期限錯配主要體現為融資工具,如銀行貸款、信托融資等償還期限一般為3-5年,遠遠不能滿足基礎設施項目的融資需要,未來有必要通過債務期限更長的融資工具代替即將到期卻償還困難的短期債務。也可嘗試債轉股或引入戰略投資者。
其次對準公益性項目來說,由于準公益性項目兼具公益性和盈利性,其特點是項目收益可以部分覆蓋債務,準公益性項目的債務重構除了發行期限更長的債務融資工具和通過借新還舊的形式解決存量債務償還風險外,還應大力推廣PPP模式。
第三,對于無收益的純公益性項目債務,除了前面提到的通過債務置換轉化成期限更長、利率更低的地方政府債券,還可以通過設立基礎設施建設基金補充用于存量債務償還的資金。
因此,融資平臺可根據不同項目的具體情況,包括目前形成的實際債務狀況和后續融資需求(形成新增債務)進行梳理和分類以及差別化的債務重構,力求達到不同性質項目之間和不同期限的債務結構之間的合理匹配和平滑過渡。
(三)地方政府化債倒逼
融資平臺解放思想
“防范和化解重大風險”是中央三大攻堅戰之首,而化解政府性債務風險已成為當前地方政府工作的重中之重。
首先,需要地方政府扭轉觀念,打破“國家總要兜底”的預期,準確理解中央政府對地方政府“不救助”的表態,讓地方政府的預算約束真正成為剛性約束。這也將倒逼地方政府真正建立合理有效的投融資機制,嚴格落實項目庫管理,恪守項目平衡運作機制,減少投資的隨意性,從根本上減輕平臺公司的融資壓力。
其次,有效化解債務,通過平臺公司融資增加債務騰挪空間,這將是轉型期平臺公司的又一機遇。平臺公司可利用化債契機,建議地方政府全面清查、注入、盤活政府性資產資源,優化城建投融資體制,包裝經營性收入和現金流,從有效資產量、市場化收入、利潤等角度入手提升平臺公司的市場化融資能力。
第三,當前地方融資平臺已集中了大量國有資產,占地方國有企業資產的比重總體過半,個別省市甚至達到80%以上。結合國資國企改革思路,平臺公司可借助已形成的資產資源優勢,深刻理解《關于深化國有企業改革的指導意見》(中發〔2015〕22號文)精神,順勢轉型升級為地方性國有資本投資運營主體,實現地方融資平臺的轉型發展與規范治理,必將是我國國有企業深化改革中的一大亮點。
第四,政府性債務的最終破題,必然要求地方政府要有良好的產業支撐,下步平臺公司需解放思想,在繼續服務城市建設的同時,積極把握產業機遇,此舉不僅可以實現自身實體化發展,還能帶動地方產業升級轉型。平臺公司通過混改、引入戰略投資者等方式進入產業項目,會彌補平臺公司經驗少、能力弱的問題,但這也將對“政府的手”帶來約束。
(四)地方政府化債倒逼
融資平臺發展轉型
按照國家對于地方融資平臺轉型的要求,必須在剝離政府性債務的基礎上,開始真正意義上的國有資本投資和企業化經營。因此各地政府應該在準確掌握地方債務狀況基礎上,加快研究債務剝離和化解政策,以促進地方融資平臺的發展轉型。在地方政府債務剝離以后,融資平臺的發展轉型需要按照“市場化、實體化、規范化、多元化”的總體目標,對原來運行的主體進行實質性的改造和轉變。
一是市場化構建。
地方融資平臺和政府之間,要按照市場化要求,建立起運作規則,包括人、財、物、決策、經營等管理方面,需要按照市場化主體的要求構建,去除行政化色彩。很多地方政府往往只給地方融資平臺下達基礎建設任務,從不談建設資金來源和形成的融資債務消化問題,以及資源配置問題。地方融資平臺轉型后應與政府建立平等的市場化契約關系,原則上政府應先明確公益性建設資金回購問題或注入等價資產資源,并適當給予平臺公司政策傾斜。
二是實體化經營。
要真正做到管人、管事和管資產相統一,有真正開展生產和經營業務的實體,而不是單一為融資構建起來的空殼公司。地方融資平臺應積極向上爭取政策支持,地方政府應盡快落實地方融資平臺對下屬企業和資產的實際控制能力。同時,地方融資平臺要利用政策機遇期,根據城市產業發展規劃和轉型發展需要,通過重組、新設、混改等方式,成立“專、精、活”的專業公司,投資布局實體產業,為打造自身造血機制打下基礎。
三是規范化管理。
要加強黨對企業的領導,建立完善的國有企業現代企業制度,同時為適應市場化、國際化的新形勢,緊緊圍繞中發〔2015〕22號文要求,建立健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構,形成權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制,規范董事長、總經理行為。地方融資平臺及所屬子公司應建立職業經理人制度,充分發揮企業家作用,深化企業內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革。此外,管控體系、績效和薪酬體系等都需要按照現代企業制度要求建立起來。
四是多元化發展。
地方融資平臺要依據城市資源稟賦和自身積累能力,逐步推動業務發展的多元化和投資活動的多元化。一方面,積極拓寬業務領域,選擇合適的產業領域,并進行上下游產業鏈拓展和整合,打造產業生態圈,另一方面,推動發展混合所有制與多種所有制結合,引入有實力的央企、國企和社會資本進行混合所有制改造和項目合作,多渠道、多手段參與市場競爭。
(轉載公眾號自債市研究)
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